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论依法加强无线电频谱资源保护和管理

日期:2021-10-11 09:07:46 来源:黑龙江省无线电管理网

      2020年5月28日,《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)由第十三届全国人民代表大会第三次会议通过并公布,自2021年1月1日起施行。《民法典》整合了包括《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)在内的九部单行法律,是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律。相比《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)对国家自然资源的属性和保护原则作出的规定,《民法典》延续了原《物权法》对无线电频谱资源国有属性的规范,物权编第252条规定,无线电频谱资源属于国家所有。《民法典》关于无线电频谱资源的明确规定,为推进无线电频谱资源立法、加强无线电频谱资源保护与管理奠定了坚实的法治基础。

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《民法典》加强对国有自然资源的保护

      

    《宪法》规定了国家对自然资源保护的基本原则,《民法典》在此基础上丰富完善了物权保护体系,也确立了国有自然资源保护和使用原则。《民法典》也是自然资源管理工作的法治准则,对自然资源管理相关部门依法行政提出了更高要求。

(1)《民法典》确立的物权保护原则
《民法典》确立了自然资源管理的准则,完善了自然资源物权体系,进一步明确了自然资源产权制度改革的方向,对自然资源管理工作具有深远意义。

①明确物权平等保护原则
      《民法典》第二百零七条规定,国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护,任何组织或者个人不得侵犯。该条与原《物权法》第四条的主要差别,在于增加了“平等”二字。国家一直强调一切市场主体法律地位平等、发展权利平等和发展机会平等,要平等保护不同所有制形式的经济主体市场,建设法治化的营商环境。《民法典》物权编确立的国家、集体和私人的物权受法律平等保护的规定,具有重大的历史意义,也体现了《民法典》的核心价值。

②明确国家所有权制度
      《民法典》第二百四十七条至二百五十四条,采用列举方式,明文规定了一系列属于国家所有的财产种类,包括矿藏、水流、海域、无居民海岛、城市土地以及森林、山岭等。其中,第二百五十二条专门规定,无线电频谱资源属于国家所有。为加强对国有财产的保护,《民法典》的相关规定充分体现了《宪法》关于加强保护社会主义公共财产的精神。

(2)《民法典》加强了对国有自然资源的保护
      《宪法》第九条对国家自然资源的属性和保护原则作出了明确规范,规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属国家所有。”《宪法》的规定是制定自然资源保护专项法律的依据,在此基础上,《民法典》建立了国有自然资源保护的基本制度:

①国务院代表国家行使国有资源的所有权
      《民法典》第二百四十六条明确,由国务院代表国家行使自然资源的所有权,即“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的,依照其规定。

②国有自然资源的占有、使用和收益必须依法而行
      《民法典》第三百二十四条规定,国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源,组织、个人依法可以占有、使用和收益。这一规定明确了国有和集体所有自然资源的用益物权。按照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水法》等法律以及国务院的有关规定,对自然资源实行以有偿使用为原则,无偿利用为例外、补充的制度。《民法典》第三百二十五条规定,国家实行自然资源有偿使用制度,但法律另有规定的除外。这一制度使国家以自然资源所有者和管理者的双重身份参与自然资源的使用,确保所有者权益与自然资源可持续利用的平衡;对自然资源的无偿使用则严格限制,以满足社会公益和公共建设之需。

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无线电频谱资源是属于国家所有的

非传统自然资源


      无线电频谱资源的有限性、非耗竭性、易污染性等特点,体现了其自然资源属性,《宪法》《民法典》中关于自然资源保护的相关制度规范均适用于无线电频谱资源的保护和管理。

(1)无线电频谱的含义
      目前,笔者查到的关于无线电频谱的定义有下述几种:

      俄罗斯《联邦通信法》(2003年)指出,无线电频谱是指国际电信联盟规定之内的,可以用于无线电电子设备或者高频设备操作的无线电频率组合。

     新加坡《无线电通信条例》(2002年)指出,无线电频谱是指适合无线电通信使用的频率范围。

     《关于FCC拍卖和未来无线电频谱管理的报告》(1997年)指出,电磁场产生的波在空间以不同的频率传播(电磁场变化的速率或次数被定义为频率,其单位为赫兹Hz,即每秒次数),这些频率的集合统称为电磁频谱。

     《中国军事通信百科全书无线电管理分册》(2005年)指出,无线电频谱是无线电波的全部频率范围,电磁频谱中3000GHz以下的部分。

     美国陆军条令ATP 6-02.70《美国陆军频谱管理行动技术》(2019年)指出,电磁频谱是按频率和波长排列的所有电磁波的连续谱。无线电频谱是指从3Hz到3000GHz的连续频率。

      虽然各国对无线电频谱中频率起止范围还有不同的规定,但对于无线电频谱的定义有一点是一致的,即:无线电频谱是指不同频段的无线电波的组合形式,是对无线电波的客观呈现形式。

(2)非传统自然资源属性
      《<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>辅导读本》中定义的自然资源,是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。它包括有形的土地、水体、动植物、矿藏和无形的光、热等可供人类开发利用的资源。《国际电信联盟组织法》规定, 在使用各种无线电业务频段时,各成员国应牢记无线电频率和对地静止卫星轨道是有限的自然资源。

      结合自然资源和无线电频谱资源的特性来看,无线电频谱资源具备自然资源的基本属性。首先,无线电频谱资源广泛存在于自然界中,是自然界的客观存在;其次,无线电频谱资源具有一定的经济利用价值,能够满足人类生产生活的多种需要,具有价值性;再次,虽然无线电频谱资源具有非耗竭性,但在一定的时间、空间范围内,其复用性是有限的,利用不当会造成资源的浪费,因此,无线电频谱资源具有稀缺性;此外,无线电频谱资源也具有易污染性,无线电频率使用中容易受到其他无线电台(站)、自然噪声、人为噪声的无线电干扰。

      与传统的土地、水体、矿藏等自然资源不同的是,无线电频谱资源看不见、摸不着,是随着工业文明的发展步入人类生产生活领域的,并且随着科学技术的发展,在通信、交通运输、航空航天等国民经济重要行业和领域发挥着越来越重要的作用。

(3)国家所有权属性
      我国法律上早已明确了无线电频谱资源的国家所有权属性。国务院和中央军委于1993年发布、2016年修订公布的《中华人民共和国无线电管理条例》(以下简称《条例》)明确规定,无线电频谱资源属国家所有。这是行政法规对无线电频谱资源保护和管理的基本规范。2007年出台的《物权法》第五十条明确规定,无线电频谱资源属于国家所有。这是我国在法律层面首次明确无线电频谱资源的属性。2020年出台的《民法典》延续了《物权法》对无线电频谱资源属于国家所有的权属规范。《民法典》确立的国有自然资源的保护原则和制度与《条例》的规定是一致的,这也从立法上充分肯定了我国现行无线电管理制度,进一步为国家统筹规范无线电频谱资源相关的各类法律关系奠定了坚实的法治基础。

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无线电频谱资源的保护与管理现状

     

      国家对无线电频谱资源实行统一规划、合理开发、有偿使用的原则和分工管理、分级负责的方针,这是长期以来在无线电管理工作实践中得出的宝贵经验和科学总结。


(1)无线电频谱资源的管理主体

      《条例》第四条、第八条、第十条、第十一条、第十二条,均对我国无线电频谱资源管理主体进行了明确。无线电管理工作在国务院、中央军事委员会的统一领导下实行分工管理、分级负责。在国家、省(自治区、直辖市)两级无线电管理机构的基础上,军队电磁频谱管理机构、国务院有关部门的无线电管理机构也负责相关无线电管理工作。


      从历史沿革看,我国长期存在着对无线电频谱资源进行集中统一管理的国家管理机构。自1962年中央无线电管理委员会成立到1998年撤销国家无线电管理委员会,我国无线电管理工作一直实行委员会体制。其中,1984年至1986年,国家无线电管理委员会办事机构设在军队,1986年,办事机构由军队转到地方,由邮电部代管。1998年,国务院机构改革撤销了国家无线电管理委员会及其办公室,将其行政职能并入信息产业部,由其内设机构无线电管理局(国家无线电办公室)负责全国无线电管理工作。2008年,国务院机构改革组建工业和信息化部,无线电管理局(国家无线电办公室)作为工业和信息化部负责全国无线电管理工作的内设机构,继续承担无线电管理职能。


(2)无线电频谱资源管理的法律法规体系

      近年来,我国逐步形成了以《宪法》为最高法,有具体无线电管理条款的相关法律为重要组成部分,无线电管理行政法规、地方性法规以及部门规章和地方政府规章为基础的无线电管理法律法规制度体系。


      在国家层面,国务院、中央军委颁布了《中华人民共和国无线电管理条例》《中华人民共和国无线电管制规定》两部行政法规;工业和信息化部出台了《中华人民共和国无线电频率划分规定》《无线电频率使用许可管理办法》《边境地区地面无线电业务频率国际协调规定》《业余无线电台管理办法》《卫星移动通信系统终端地球站管理办法》《无线电台执照管理规定》《铁路无线电管理办法》等多部无线电管理部门规章;另有包含无线电管理具体条款的《民法典》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国气象法》《中华人民共和国民用航空法》等法律及《民用机场管理条例》《广播电视管理条例》等行政法规。地方层面,全国已有26个省(自治区、直辖市)制定出台了无线电管理地方性法规或政府规章,为无线电频谱资源保护与管理提供了较好的法治保障。


(3)无线电频谱资源的管理手段

      当前,无线电管理机构综合运用法律、技术、行政、经济等手段来管理无线电频谱资源,促进其合理有效利用,以保障各类无线电业务的正常开展。现有的无线电管理法律法规制度使无线电管理机构在实施无线电频率、台站、发射设备管理时,有法可依、有章可循。在频谱资源使用方面,国家实行许可制度。除《条例》中规定的豁免行政许可的特殊情形外,任何单位和个人使用频率都需要办理频率许可。无线电管理机构通过行政执法和监督检查等手段,强化事中事后监管,有效实施无线电管理。由于无线电频谱资源蕴含着巨大的经济和社会价值,我国对无线电频谱资源实行收取频率占用费的有偿使用原则。收取相应的频率占用费,可以促进频谱资源的有效利用,支持国家对无线电频谱资源进行研究、开发和管理,推进无线电管理基础和技术设施建设。


      结合市场竞争和科技创新进步,我国正研究合理发挥经济手段的作用,推动引入市场化配置制度,利用市场机制和竞争机制进行频谱资源管理,从而更为充分地发挥频谱资源的宝贵价值。


      为有效发挥技术手段,我国无线电短波监测网、卫星监测网日益完善,全国无线电管理信息网建设也取得新进展,设备检测能力不断增强,为无线电管理机构开展无线电监测和依法查处打击无线电领域的违法犯罪行为,维护空中电波秩序,提供了有效技术支撑。

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无线电频谱资源保护与管理存在的问题

       
       继“陆海空天网”之后,频谱资源已逐渐成为大国竞争新的主要领域。随着新技术、新业务的发展,在无线电频谱资源的使用和管理过程中,部分问题也日益凸显。

(1) 无线电频谱资源的结构性紧缺问题突出
      无线电频谱资源在一定的区域、时间和技术条件下是有限的,存在供需不平衡、不协调,结构性、局部性紧缺的问题,特别是在当前无线技术较为成熟的频段,已有业务占用了大量的频谱资源,而新的频谱资源使用需求却不断增长。一方面,随着5G、工业互联网、物联网、车联网等新技术与新应用的加速发展,公众移动通信承载的数据业务不断增长,所需的频谱带宽越来越大。另一方面,在新旧技术更替过程中,有些无线电业务存在部分频段频率利用率不高的情况,以及新旧技术间频率使用矛盾和不平衡日益加剧等问题,致使无线电频谱资源结构性紧缺问题更加突出。

(2)卫星频率轨道资源的国际竞争激烈
      与工业时代全球对海洋、石油等传统自然资源的抢夺相比,信息时代各国对卫星频率轨道资源的争夺更加激烈。尤其在低轨卫星星座方面,各国卫星频率轨道资源的需求日益增大,而低轨卫星系统之间的频率兼容共用困难、频率协调难度大,世界主要强国在卫星频率轨道资源方面的竞争已日趋白热化,以星链、一网为代表的卫星互联网系统在国际上抢占了大量的低轨卫星通信频率资源。

      纵观全球,西方发达国家已占据大部分黄金的卫星频率轨道资源,并通过建立高层级、高效力的无线电管理法律体系,强化国家对卫星频率轨道资源的统筹规划。相比之下,目前我国卫星频率轨道资源治理缺少国家层面的法律规范,现有法律法规体系在统筹卫星频率轨道资源协调储备及在国际博弈中难以起支撑保障作用。

(3)无线电频谱资源的管理体系不完善
      当前,无线电频谱资源管理在国务院、中央军事委员会的统一领导下分工管理、分级负责,军地之间建立协调机制,共同划分无线电频率。地方层面,频谱资源不断分配给各行业、各部门使用,相关部门又都具有本行业无线电管理职能,管理模式多样。由于管理体系不完善,跨军地、跨部门议事协调机构的缺失,导致稀缺的无线电频谱资源协调工作难度较大,阻碍了频谱资源使用效率和效益的提升。

(4) 无线电频谱资源的市场化配置手段不成熟
      长期以来,我国对无线电频谱资源的配置主要采取行政审批的方式进行,但是单一的频谱资源配置方式较难体现资源的巨大经济价值,难以适应我国经济实现由“要素驱动”向“效率驱动”转变的需求。党的十八届三中全会和十九大都提出,要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用。虽然按照《条例》规定,地面公众移动通信使用频率等商用无线电频率的使用许可,可以依照有关法律、行政法规的规定采取招标、拍卖的方式,我国对部分专用通信频率采用竞争性方式进行许可试点,在推进市场化配置资源方面也取得一些成效和经验,但仍未能建立起有效的机制,无线电频谱资源的经济价值体现不明显。

(5)无线电频谱资源的高位阶立法不完备
      对于土地、水等自然资源,国家已经出台了不少相关法律。例如,针对与无线电频谱资源存在不少相似之处的土地资源,相关保护和管理法律体系基本趋于完善。在法律层面有《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国水土保持法》等专门立法,《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国农业法》等法律中也有不少关于土地资源保护和管理的规定。与此同时,国家还颁布了很多土地资源管理方面的行政法规,如《土地管理法实施条例》《土地复垦规定》《城镇国有土地使用权出让和转让暂时条例》等。此外,还有大量土地资源保护和管理相关的部门规章和地方法规。相对而言,无线电频谱资源方面的立法就显得较为薄弱,迄今为止只有《条例》,缺乏专门性的法律规范,不利于管理工作的开展,也不利于频谱资源的高效利用和电磁空间安全的有效维护。

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关于加强无线电频谱资源保护与管理的建议


      无线电频谱资源是保障新一代信息技术发展,助推国家经济实现高质量转型升级的重要战略性资源。笔者建议应当从以下四个方面加强对无线电频谱资源的保护与管理。

(1)加快推进无线电频谱资源立法工作
      国家应当尽快推动制定《无线电频谱资源法》,为无线电频谱资源保护与管理营造良好的制度环境,促进无线电频谱资源的合理利用与集中统一管理,实现无线电频谱资源的战略价值和经济效益,全面提升我国无线电频谱资源的整体国际竞争力。同时,要加快相关配套法规制度建设,推动地面无线电台站、无线电发射设备管理等领域部门规章制定出台,为无线电管理具体工作的开展提供充分的法律依据。

(2)强化卫星频率轨道资源管理
      针对空间技术与产业发展迅速、国际竞争日益激烈环境下卫星频率严重紧缺的问题,我国应当加快制定《卫星频率轨道资源管理条例》,通过立法建立卫星频率轨道资源统筹管理与协调制度,明确有关部门的职能分工,持续深化部门间卫星频率轨道资源的管理协作和统筹规划。

(3)创新无线电频谱资源配置与管理手段
      充分结合行政审批和市场配置手段,探索引入招标、拍卖等市场化配置机制,并加强对无线电频谱资源的使用监管,建立无线电频率收回、调整、补偿等机制,凸显无线电频谱资源的经济价值,提高无线电频谱资源的使用效率和效益。

(4)完善无线电频谱资源管理体系
      建立国家层面无线电频谱资源管理议事协调机构,负责研究制定无线电管理发展战略和重大方针政策,统筹协调全国无线电频谱资源的划分和使用,进一步完善国家统一管理、军地有效协调、运转高效的无线电管理体制机制。

      综上所述,《民法典》的相关规定既是对无线电频谱资源重要性和现有无线电管理制度的充分肯定,又对无线电管理工作提出了新的要求。无线电频谱资源对于一个主权国家而言,是属于国家所有的稀缺的、有重要意义的自然资源和战略资源,它的开发利用关系到国民经济和社会可持续发展,还涉及国家主权和安全,需要制定相关的法律、法规和规章予以保护和管理,特别是要加快推进《无线电频谱资源法》《卫星频率轨道资源管理条例》立法工作,建立完善无线电管理法治保障,充分发挥无线电频谱资源对经济发展、国防建设的支撑和拉动作用,进一步推进制造强国、网络强国和数字中国建设。
来源:工业和信息化部无线电管理局            王玉婷 王千里


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